Odporność samorządów tkwi w świadomości lokalnych mieszkańców.
Znaczenie szczegółowych strategii zwiększających odporność, jednolitych dla ogółu jednostek samorządu terytorialnego, jest mocno ograniczone. Brak odporności na dane zagrożenie nie musi oznaczać wcale ryzyka wystąpienia sytuacji kryzysowej. Wręcz przeciwnie. Budowanie odporności dla zagrożeń, których prawdopodobieństwo wystąpienia jest znikome, byłoby ekonomicznie i strategicznie nieuzasadnione. Z kolei wysoka odporność na wybrany czynnik nie idzie w parze z ograniczeniem zagrożenia, co jest najbardziej widoczne zwłaszcza przy rozpatrywaniu zagrożeń militarnych i humanitarnych. Kluczowym elementem odporności jest przede wszystkim zaangażowanie mieszkańców i ich wysoka świadomość zagrożeń połączona ze specjalistyczna wiedzą i właściwą organizacją współpracy, które to elementy powinny zapewnić samorządy.
Inwazja Rosji na Ukrainę 24 lutego 2022 roku stała się bezprecedensowym sprawdzianem dla polskich samorządów. Od początku inwazji na pełną skalę do połowy 2025 roku w Polsce ochroną czasową objęto ponad 1,8 miliona obywateli Ukrainy, z czego około 950 tysięcy wciąż posiada aktywny status. Ukraiński kryzys uchodźczy i związana z nim błyskawicznie zorganizowana fala oddolnej pomocy pokazały, że potrafimy funkcjonować w sytuacjach kryzysowych. Jednocześnie nastąpiła weryfikacja grupy funkcji wchodzących w skład odporności, zwłaszcza wschodnich gmin i powiatów. Szybkość ewakuacji, komunikacja z grupami osób i koordynacja ich działań, przepustowość dróg, dostępność środków transportu i zakwaterowania tymczasowego, zasoby wody, żywności i leków, to kwestie, które w ciągu zaledwie dwóch miesięcy kulminacji fali uchodźców, zweryfikowały istniejące procedury i wymusiły opracowanie całkiem nowych. Z kolei dwa lata wcześniej, diametralnie inna sytuacja pandemicznych restrykcji, kiedy w okresie od marca 2020 r. do grudnia 2023 r., w Polsce, według oficjalnych danych Ministerstwa Zdrowia, potwierdzono ponad 6,6 miliona przypadków zakażeń SARS-CoV-2, wymagała od społeczeństwa dyscypliny w dostosowaniu się do ograniczeń, przy jednoczesnej organizacji wzajemnej pomocy sąsiedzkiej. Rzeczywisty poziom odporności samorządów można zweryfikować w pełni dopiero wtedy, gdy sytuacja kryzysowa już nastąpiła. Wynika to nie tylko z nieuchronnych błędów, czy też związanych z niedoskonałością dostępnych danych, ale przede wszystkim z tego, że dopiero w takich okolicznościach ujawnia się wiele cech społeczności lokalnych, o których istnieniu nie możemy wiedzieć wcześniej. Biuro Narodów Zjednoczonych ds. Redukcji Ryzyka Klęsk Żywiołowych (UNDRR) w swoim programie „Uczynić Miasta Odpornymi” (Making Cities Resilient, MCR 2030) podkreśla rolę społeczności, jako pierwszej linii obrony, ponoszącą największy ciężar, co wzmacnia kluczową rolę samorządu lokalnego i oddolnych inicjatyw w zwiększaniu odporności. Wtóruje mu Europejska Agencja Środowiska (EEA), której wnioski z czerwcowego raportu „Sprawiedliwość społeczna w przygotowaniu do zmian klimatu: jak odporność może przynieść korzyści społeczeństwom w całej Europie” można podsumować w belgijskim Centrum Oceny Ryzyka Klimatycznego jednym zdaniem: „Nikogo nie zostawiać w tyle”.
Żeby prowadzić skuteczne działania na rzecz budowania odporności, niezbędne jest właściwe planowanie. To jednak musi być oparte na wiedzy dotyczącej zagrożeń, specyficznych dla danego obszaru. Bank Gospodarstwa Krajowego przeprowadził niedawno kompleksową ocenę odporności polskich samorządów wobec czterech głównych zagrożeń: klęsk naturalnych, kryzysów zdrowotnych (epidemie), klęsk humanitarnych (masowe migracje) oraz zagrożeń militarnych i hybrydowych. Mierzono zarówno poziom przygotowania (infrastruktura, planowanie, zasoby), jak i wrażliwość (położenie geograficzne, demografia). Badania wskazały, że
- 15,7 mln Polaków mieszka w jednostkach samorządowych o ponadprzeciętnej odporności we wszystkich czterech obszarach jednocześnie. W tej grupie 6,7 mln to mieszkańcy 23 dużych miast, a 3,7 mln – mieszkańcy niewielkich gmin wiejskich rozsianych po kraju
- 107 samorządów (przeważnie małych gmin) osiągnęło ponadprzeciętną odporność przy jednocześnie niskiej podatności na wszystkie typy zagrożeń. To „najbezpieczniejsze” enklawy w Polsce (największą jest Nowy Sącz), zamieszkałe łącznie przez 1,1 mln osób.
- Z drugiej strony, zaledwie 311 tys. mieszkańców żyje w 54 gminach o wysokim poziomie zagrożenia i niskiej odporności jednocześnie (większość z nich leży na wschodniej i północnej części kraju).
- Uśredniony wskaźnik BGK jest najwyższy w miastach na prawach powiatu (ok. 43,6) i najniższy w gminach wiejskich (ok. 40,6). Około 70,8% mieszkańców miast wojewódzkich zamieszkuje tereny względnie odporne (indeks „gotowości” powyżej średniej). Dla porównania, w woj. warmińsko-mazurskim aż 77,6% gmin jest uznawana za względnie nieodporną we wszystkich czterech obszarach.
Te wyniki potwierdzają tezę, że odporność ma głównie wymiar lokalny i zależy od konkretnych cech każdej jednostki – geograficznych, demograficznych, ekonomicznych. Niektóre czynniki leżą poza kontrolą samorządów (np. przygraniczne położenie geograficzne wobec potencjalnego zagrożenia militarnego), dlatego wysoka gotowość nie przekłada się zawsze na mniejsze ryzyko. Dlatego tworzenie elastycznych, lokalnie dopasowanych strategii jest ważniejsze niż sztywna, ogólnokrajowa lista wytycznych.
Władze lokalne mają relatywnie duży wpływ na budowę odporności samorządu na zagrożenia naturalne, gdzie decydują o inwestycjach w infrastrukturę, chociażby przeciwpowodziową. Jest to kluczowe, biorąc pod uwagę, że według szacunków Polskiej Izby Ubezpieczeń, straty spowodowane przez powodzie i inne gwałtowne zjawiska pogodowe w Polsce w ostatniej dekadzie przekroczyły 60 mld zł. Powódź z września ubiegło roku dotknęła ponad 72 000 gospodarstw rolnych na obszarze 566 000 ha, powodując straty rzędu 2,28 mld zł. Do tego doszło 3,5 mld zł szkód w infrastrukturze wodnej, około 1,5 mld zł strat w drogach i mostach oraz co najmniej 125 mln zł w infrastrukturze kolejowej. Ponad 11 484 budynków zostało zniszczonych lub uszkodzonych, a 854 uznano za stanowiące zagrożenie. Coraz częściej pojawia się konieczność modernizacji systemów zabezpieczeń przeciwpowodziowych, co wymaga dodatkowych źródeł finansowania. Umiejętnie zaplanowana infrastruktura hydrologiczna, w połączeniu z dokładnymi planami zagospodarowania przestrzennego, uwzględniającymi tereny zielone, lasy i mokradła, może być także skutecznym elementem ograniczającym skutki suszy czy upałów. Te same plany mogą wpłynąć również na indeks zagrożenia zdrowotnego, który przyjmuje najwyższe wartości przede wszystkim na obszarach szczególnie zagrożonych wysokim zanieczyszczeniem powietrza. Dobrym przykładem lokalnych działań jest Lokalny System Ostrzegania Powodziowego (https://lsopbiala.pl/) w powiecie tarnowskim, oparty na danych radarowych i prognozach krótkoterminowych. System automatycznie wysyła alerty SMS i e-mail do służb oraz mieszkańców, skracając czas reakcji i ograniczając straty. Podobne projekty realizowane są w innych gminach z wykorzystaniem funduszy krajowych i regionalnych.
To samo dotyczy zagrożeń humanitarnych, rozumianych jako efekt nieplanowanego i nagłego napływu ludności, wynikającego z zaistnienia sytuacji kryzysowej w innym miejscu świata. Taka niekontrolowana migracja wymaga od samorządów szybkiej organizacji wsparcia socjalnego, medycznego, logistycznego, a czasem i wojskowego. W długim okresie wymaga również integracji przybyszów ze społecznościami lokalnymi. W efekcie najbardziej narażone w skali kraju są największe miasta i sąsiadujące z nimi gminy.
Odpowiedzią na różnorodność zagrożeń i znaczące prawdopodobieństwo współwystępowania niektórych z nich, są szeroko zakrojone strategie współpracy na wszystkich szczeblach administracyjnych, angażujące organizacje pozarządowe i inicjatywy społeczne. Przykładem takiej kompleksowej strategii jest norweski model „Total Defence Concept” („Koncepcja Obrony Totalnej”), reaktywowany i zmodernizowany po 2014 roku w odpowiedzi na zmieniające się środowisko bezpieczeństwa, który podkreśla znaczenie stałego włączenia wszystkich struktur w zharmonizowane działania wykraczające poza typowe zadania gmin czy powiatów. W Polsce podobne podejście realizuje m.in. Program „Moc Małych Społeczności”, w ramach którego w Priorytecie 1 „Odporne, zintegrowane społeczności lokalne” w 2025 r. dofinansowano 938 projektów organizacji pozarządowych w całym kraju.
Analizy gotowości samorządów do stawienia czoła rosnącej liczbie i różnorodności zagrożeń, takie jak ostatnie badanie stowarzyszenia Eurocities, Eurocities Pulse Mayors Survey 2025, czy też opracowane przez Europejski Bank Inwestycyjny, Badanie Gmin 2024-2025, zgadzają się, że mimo lokalnego charakteru tych jednostek, największe wyzwania stwarzają zagrożenia globalne jak konflikty zbrojne, bezpieczeństwo cyfrowe czy kataklizmy wywoływane przez zmiany klimatyczne. Odpowiednie przygotowanie na te wyzwania wymaga funduszy, których nie są w stanie zapewnić samorządowe budżety. Dlatego kluczowa staje się dostępność celowych funduszy z budżetu centralnego i z programów unijnych. Przykładem jest Krajowy Plan Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO), z którego do lipca 2025 r obejmujące m.in. termomodernizacje budynków, rozwój transportu zeroemisyjnego oraz budowę żłobków i przedszkoli. Od 2026 r. JST będą mogły korzystać także z Funduszu Bezpieczeństwa i Obronności o wartości 26 mld zł, wspierającego budowę schronów, systemów telekomunikacji kryzysowej czy modernizację lokalnych dróg. Ponadto, dostępność środków finansowych powinna być nie tylko adekwatna pod względem wielkości, lecz także cechować się przejrzystością oraz uproszczeniem procedur formalnych.
Doświadczenie uczy, że w sytuacji kryzysu ważna jest przede wszystkim oparta na wzajemnym zaufaniu, płynna współpraca wszystkich aktorów – zarówno mieszkańcy, lokalni przedsiębiorcy i organizacje społeczne, jak i władza lokalna, regionalna oraz centralna mają do odegrania swoje role. Potwierdzają to m.in. badania z hiszpańskiego Uniwersytetu Extremadura. W pracy pt. „Wzmocnienie odporności: odpowiedzialność społeczna i udział obywateli w samorządzie lokalnym” stwierdzono, że społecznej odpowiedzialności administracji publicznej nie można traktować jako oczywistości. Podobnie, badania prowadzone przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju systematycznie wykazują silną korelację między poziomem zaufania obywateli do instytucji publicznych a skutecznością państwa w sytuacjach kryzysowych. W publikacji “Government at a Glance 2023” OECD podkreśla, że wysokie zaufanie społeczne jest zasobem, który przekłada się na większą gotowość obywateli do współpracy i przestrzegania zaleceń, co jest fundamentem odporności. Zatem wysiłki na rzecz poprawy zarządzania, efektywności i przejrzystości finansowej, choć niezbędne, nie wystarczą, aby zbudować trwałe zaufanie. Potrzebne są także inne działania ze strony lokalnych władz, takie jak poprawa komunikacji z mieszkańcami, budowanie poczucia przynależności lub wzmacnianie polityk publicznych właściwych dla danej gminy czy miejscowości. W ten sposób, inwestując w komunikację i kapitał społeczny, samorządy budują fundament prawdziwej odporności, która – jak pokazują kryzysy – rodzi się i tkwi właśnie w świadomości i zaangażowaniu ich mieszkańców.
Marta Postuła
Pierwsza Wiceprezes Zarządu
Bank Gospodarstwa Krajowego
